本书以现代法治治理理念为指导，立足我国当前的地方金融创新实践和改革现状，以“地方金融监管体系的法治化构建”为研究对象，重点理清中央和地方金融监管职责与风险处置责任的法治关系、辨明地方金融监管法治体系的要素构成、勾画地方金融监管体系建构的良法善治图景，以回应和满足当下中国地方金融监管体系法治化构建的理论与实践需求。其具体内容围绕法治实践、法治图景、边界范围的法治化、组织体制的法治化、运行机制的法治化等五个方面予以展开，基于“央地融合”的法治实践，以“权责对等”作为法治化的价值内核，构建地方金融监管体系法治化的“四梁八柱”——职能、组织、体制和机制之“四梁”，政府权力与市场权利、主导力量与辅助力量、垂直管理与属地管理、立法统筹与执法协同之“八柱”。

目录

导论推动地方金融监管体系构建迈向良法善治
一、地方金融监管体系法治化构建的“央地融合”
二、地方金融监管体系法治化构建的“权责对等”
三、地方金融监管体系法治化构建的“四梁八柱”

第一章地方金融监管体系构建的法治实践
第一节地方金融监管体制建构：中央主导下的央地协同互动格局
一、地方金融监管体制的“主心骨”
（一）中央金融管理部门地方派出机构的层级划分
（二）中央金融管理部门地方派出机构的职责分工
二、地方金融监管体制的“辅佐者”
（一）起源：逐渐被附加地方金融监管职能的地方金融工作部门
（二）过渡：要加挂地方金融工作部门牌子的地方金融监管机构
（三）成熟：不加挂地方金融工作部门牌子的地方金融监管机构
第二节地方金融监管规则制定：监督管理法与市场主体法的并行
一、地方金融监管规则制定的具体样态
（一）“市场主体法”：按照机构类型分别进行制定
（二）“监督管理法”：按照属地职责统一进行制定
二、地方金融监管规则制定的功能面向
（一）“市场主体法”：新兴地方金融组织规范运营之法
（二）“监督管理法”：地方金融监管权力规范运行之法
三、地方金融监管规则制定的行动策略
（一）“市场主体法”：中央规则主导下的地方细化
（二）“监督管理法”：中央政策指引下的地方创制
第三节属地金融监管执法职责：从侧重风险处置向兼顾常规监管
一、对非法集资活动的属地风险处置责任
（一）从组织债权债务清理清退转向对处置工作负总责
（二）从侧重后端的风险处置走向兼具前端的风险防范
二、对地方金融组织的全面监督管理职责
（一）地方金融组织监管执法职责的“属地化”趋势
（二）面向地方金融组织之监管执法职责的纵向安排
三、对法人金融机构的属地风险处置责任
（一）配合性属地金融风险处置责任的细化
（二）牵头性属地金融风险处置责任的形成

第二章地方金融监管体系构建的法治图景
第一节地方金融监管体系打造的实质：权力结构的合理化
一、金融监管权力结构得以生成的逻辑探源
（一）处于结构主义中的金融监管权力
（二）金融监管权力结构的具体性生成
二、金融监管权力结构有效运行的内外互动
（一）金融监管权力结构自身的闭合运行
（二）金融监管权力结构输入的认知开放性
（三）金融监管权力结构输出的认知开放性
三、金融监管权力结构合理塑造的理想图景
（一）权力分解及其结构化配置的权利面向
（二）权力结构内部各权力要素的合理配置
（三）权力结构内部相互性权力关系的确立
第二节地方金融监管体系运转的保障：权力结构的法治化
一、法治化的功能指向：地方金融监管权的授予、制约与监督
（一）职权法定：中央与地方金融监管权的法律划分
（二）内部控制：地方金融监管权的行政自制法治化
（三）理性制衡：独立性、透明度与问责的特别设计
二、法治化的价值内核：地方金融监管权责分配的对等化设计
（一）权责对等的功能：确保地方金融监管权的有效运行
（二）权责对等的主体：基于市场主体的中央与地方关系
（三）权责对等的事项：规则制定与监管执法的分别表达
三、法治化的实现方式：地方金融监管权责事项的清单化管理
（一）地方金融监管权责事项清单化管理的目标指向
（二）地方金融监管权责事项清单化管理的要素构成
（三）地方金融监管权责事项清单化管理的模式选择
第三节地方金融监管体系的法治构图：权力结构的具象化
一、本体与对象：地方金融监管权力结构的“内外互动”
（一）地方金融的本质属性与地方金融监管强度设定
（二）地方金融的功能定位与地方金融监管策略选择
（三）地方金融的实践形式与地方金融监管方式使用
二、核心与外围：地方金融监管权力结构的“关联嵌套”
（一）地方金融监管权力与金融发展参与权的绝对分离
（二）地方金融监管权力与金融经营控制权的相对分离
（三）地方金融监管权力与金融风险处置权的有机对等
三、体制与机制：地方金融监管权力结构的“动静平衡”
（一）组织体制：地方金融监管权力的静态关系结构
（二）运行机制：结构与过程互动融合的合理性展现

第三章地方金融监管边界范围的法治化
第一节地方金融监管的限度：能做什么，不能做什么
一、地方金融的种属与监管限度
（一）地方金融的“业务种差”
（二）地方金融的“地域种差”
二、主观的监管偏好与监管限度
（一）地方金融监管目标的设定
（二）地方金融监管规则的制定
（三）地方金融的监管执法行动
三、客观的监管能力与监管限度
（一）地方金融监管专业素养
（二）地方金融监管执法队伍
（三）地方金融监管技术手段
（四）地方金融监管经费支持
四、所处的时空语境与监管限度
（一）面向地方金融之实然监管强度的时空应变
（二）面向地方金融之应然监管强度的时空调适
第二节地方金融监管的对象：监管谁
一、框定地方金融监管对象的标准：地域性与风险性的融合
（一）基于“地域性”的地方金融范畴框定
（二）基于“风险性”的属地管理责任设计
二、地方金融组织
（一）地方金融组织的内涵及其划分标准
（二）属地管理地方金融组织的理由
三、地方法人金融机构
（一）地方法人金融机构的内涵及其划分标准
（二）地方法人金融机构风险处置属地化的理由
四、全国法人金融机构在地分支机构
（一）全国法人金融机构在地分支机构风险处置属地化的理由
（二）面向全国法人金融机构在地分支机构之属地责任承担
五、非法金融活动
（一）非法金融活动的内涵及其分类逻辑
（二）属地管理非法金融活动的理由及其责任承担
第三节地方金融监管的事项：监管什么
一、设定地方金融监管事项的标准：从监管的目标指向切入
（一）维护地方金融组织或机构和体系的安全
（二）保护地方金融服务接受者的权益
（三）各类资本公平参与地方金融服务
二、资产负债表监管：机构稳健运营的关键
（一）监管地方金融组织或机构资产负债表的理由
（二）地方金融组织或机构资产负债表监管的事项
三、信息透明度监管：市场交易公平的核心
（一）监管地方金融交易信息透明度的主要理由
（二）地方金融交易信息透明度监管的具体事项
第四节地方金融监管的方式：怎样监管
一、选择地方金融监管方式的标准：监管权力的权利面向性
（一）双方法律关系：监管者—被监管者
（二）三方法律关系：服务提供者—监管者—服务接受者
二、监管权力范围维度：规则制定、常规监管和风险处置
（一）地方金融监管规则制定
（二）地方金融常规监管执法
（三）地方金融风险处置执法
三、主体生命周期维度：准入监管、运营监管和退出监管
（一）市场准入和退出监管价值功能的降低
（二）主要依托于组织运营监管来实现目标

第四章地方金融监管组织体制的法治化
第一节地方金融监管职能配置：权力分配法定
一、地方金融监管职能的差别化配置：以事务性质为主要切口
（一）地方金融监管职能差别化配置的本体探源
（二）地方金融监管职能差别化配置的价值功能

二、规则制定职能配置：“央主地辅”下的规则统一
（一）地方金融监管规则制定职能要素构成的廓清
（二）中央统一规则的原则：法律保留与法律优先
三、常规监管职能配置：“央地”执法对象各有专属
（一）地方金融监管常规监管职能内涵外延的厘清
（二）“央地”监管机构常规监管职能的具体配置
四、风险处置职能配置：属地责任下的“央地”合作
（一）地方金融风险处置职能配置“属地化”的缘由
（二）地方金融风险处置职能配置“属地化”的构造
第二节地方金融监管机构设置：权力载体法定
一、地方金融监管机构设置的行政保留：从功能主义视角切入
（一）地方金融监管机构设置的本质：行政组织权的行使
（二）行政组织权分配的标准：基于性质和功能的区分
二、“条条”内的机构设置：中央金融管理部门地方派出机构
（一）中央金融管理部门地方派出机构：体系内纵向管理机构的
续造机制
（二）地方派出机构的设置权归属：国务院还是中央金融管理
部门
三、“块块”内的机构设置：地方政府设立的金融监管机构
（一）党政合署：地方政府设立的金融监管机构的行政组织法定位
（二）地方政府所设金融监管机构的设置权归属：地方政府还是
地方人大
第三节地方金融监管体制选择：权力关系法定
一、地方金融监管体制的双重结构塑造：基于风险防控的考量
（一）塑造地方金融监管体制“主—辅”型双重结构的体现
（二）塑造地方金融监管体制“主—辅”型双重结构的原因
二、“条条”内的分级负责：中央金融管理部门地方派出机构
（一）垂直管理：中央金融管理部门与其地方派出机构间的关系
（二）分级负责：垂直管理体系内纵向金融监管权力关系的法定化
（三）相对独立：中央金融管理部门地方派出机构与地方的关系
三、“块块”内的分级负责：地方政府设立的金融监管机构
（一）双重领导：国务院和各级地方政府及其设立的金融监管机构
间的关系
（二）分级负责：双重领导体系下纵向金融监管权力关系的法定化

第五章地方金融监管运行机制的法治化
第一节地方金融监管立法统筹机制：一种基于法律体系性的考量
一、地方金融监管立法的体系思维：从体系性向体系化的转换
（一）地方金融监管立法的构成完整性：规范设置要达到完备无缺
（二）地方金融监管立法的逻辑一致性：规范设置要遵循统一逻辑
（三）地方金融监管立法的价值融贯性：规范设置要符合价值目标
二、地方金融监管立法的静态结构：从核心到边缘的法秩序统一
（一）制定“地方金融业法”：转向以业务类型为导向的“功能立法”
（二）单列“地方金融监督管理法”：与“地方金融业法”分工协作
（三）与基础法律规范的衔接：立基于关联法律的地方金融监管立法
三、地方金融监管立法的动态秩序：从“立改废释纂定清”切入
（一）地方金融监管立法的适应性：授权立法机制
（二）地方金融监管立法的适时性：定期修法机制
（三）地方金融监管立法的关联性：联动修法机制
第二节地方金融监管执法协同机制：一种基于行动一致性的考量
一、地方金融监管执法协同中的党政关系：从地方党委金融委员会切入
（一）职能定位：作为决策议事协调机构的地方党委金融委
（二）党政关系：地方党委金融委办公室、金融工委与监管机构合署
（三）任务承担：地方党委金融委、金融工委领导下的属地责任落实
二、地方金融常规监管执法中的协同：目的、主体与机制
（一）协同目的：配合常规监管执法职能的有效履行
（二）协同主体：以地方金融监管机构为基点的多部门配合
（三）协同机制：以有无常规监管管辖权冲突为分类标准
三、地方金融风险处置中的协同：目的、主体与事项
（一）协同目的：促进风险处置所需资源的全面调动
（二）协同主体：地方党委政府领导下的多主体分工与合作
（三）协同事项：以风险处置所需调动的资源为分类标准
参考文献
后记

序

‖地方金融监管体系构建法治论新时代中国金融改革的持续推进、不断深化，不仅重塑了政府与市场在金融领域的边界关系，还革新了中央与地方的金融监管权责关系，一种更具前瞻性、精准性、有效性和协同性的现代金融监管体系正在逐步形成。习近平总书记强调：“善于运用法治思维和法治方式推进改革，维护法治权威，做到重大改革于法有据。”《习近平谈治国理政（第五卷）》，外文出版社2025年版，第140页。事实上，这也就要求坚持在法治轨道上深化金融监管体系改革，发挥法治在排除金融监管体系改革阻力、巩固金融监管体系改革成果中的积极作用。在现代金融监管体系的法治化构建中，相对于中央层面的改革，地方层面的改革相对滞后，任务也更加艰巨，这不仅体现在地方金融监管体制机制改革上，还体现在地方金融监管规则制定中、地方金融监管执法职责配备中。实践中，地方金融监管体制机制改革究竟存在哪些堵点？地方金融监管规则的统一制定究竟存在什么障碍？地方金融监管执法职能配置难以落地的根本原因何在？以及上述诸种问题又当如何解决？这不仅是实践之问，更是理论之问，所以得到了规则制定者、监管执法者和学术研究者的共同关注。
对于地方金融监管体系的法治化构建，党和国家不断突破桎梏，打破藩篱，尝试在实践中探索出一种完全具有中国适应性的特色方案。第一，在地方金融监管规则制定上，采用授权地方“先行先试”的方法，为中央统一规制“摸石探路”——从《温州市民间融资管理条例》到《山东省地方金融条例》，再到其他17个省、自治区、直辖市的地方金融条例、地方金融监督管理条例，最后到国务院准备制定地方金融监督管理条例。第二，在地方金融监管执法职能配置上，地方除了要对“7+4”类地方金融组织承担全面性的常规监管执法和风险处置职责外，对地方法人金融机构的风险处置职责则出现了从配合性向牵头性的转变，并且其职责不再局限于“社会稳定维护职责”和“风险化解支持职责”，还要积极主动承担起“风险处置统筹者职责”，甚至是“风险处置出资者职责”。第三，在地方金融监管体制机制改革上，从地方“金融办”到地方“金融办”加挂“金管局”的牌子，再到地方“金管局”加挂“金融办”的牌子，最后到地方“金管局”不再加挂“金融办”的牌子；从以地方政府设立的“金管局”为主的地方金融监管体制到以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制；从各省级和市级，甚至是县级地方政府设立的“金管局”到各省级和符合条件的市级党委金融委员会、金融工委和政府“金管局”在办事机构上的“三位一体”。从上述种种改革实践来看，党和国家有关地方金融监管体系法治化构建的探索总会根据经济金融形势的变化不断作出调整，始终在持续改革的道路上。事实上，这也就意味着党和国家有关地方金融监管体系法治化构建的改革方案不仅需要接受变动不居的实践检验，还需要接受各具优长的理论论争。
刘志伟副教授撰写的《地方金融监管体系构建法治论》一书便是在这样的背景下展开的。从整体上讲，本书总结了当代中国地方金融监管体系构建的法治实践经验，且对法治实践经验进行了有益的理论提炼，完成了与一般法治理论的充分磨合，展开了切合实际的地方金融监管体系构建的法治理论思考，可为新时代中国地方金融监管立法和执法提供理论上的指引。从具体内容上讲，本书具有三大突出特色和两大主要建树。就突出特色而言：一是虽然本书是对地方金融监管体系的法治化构建研究，更多属于建构论的范畴，但相比于既有研究，特色在于对于实践经验的及时总结和提炼。譬如，结合地方政府处置属地金融风险的实践，将地方政府承担的属地责任概括为“牵头性属地责任”和“配合性属地责任”、“单一性属地责任”和“一体性属地责任”。二是相对于既往更侧重于整体层面、宏观层面的地方金融监管研究，本成果的突出特色是在体系论的指引下，运用解构主义思维展开类型化的分析，同时又特别注重不同细分枝杈之间的勾连关系。譬如，将地方金融监管法区分为用于规范“7+4”类地方金融组织及其业务活动的“市场主体/业务法”和用于规定地方金融监管机构法律地位、监管职责、可采用监管措施以及采取监管措施应当遵循程序的“监督管理法”。三是以往对包括地方金融监管法在内的金融监管法的研究普遍存在相对欠缺法学思维、法学话语的问题，本书试图作出改进，以增强其“法律味”。譬如，原先对于金融监管冲突化解的理论研究特别注重金融监管协调机制的研究，而本书结合行政执法冲突化解理论中的多元方法，将冲突化解机制区分为地方金融监管协助、监管协作、监管协调等三种具体类型，此乃行政法学理论在金融监管领域运用的一种有益尝试。就主要建树而言：一是地方金融“市场主体/业务法”和地方金融“监督管理法”各自具有不同的功能定位，需要采用“分别立法”的模式。其中，地方金融“市场主体/业务法”主要用于确立各类地方金融组织的设立、变更、终止和业务经营之规则，其中的监管也主要是基于地方金融组织、产品、市场、行为的监管，实现了内控规则、交易（风控）规则与监管规则的融合，属于公私融合型法，立足点是尊重市场；地方金融“监督管理法”主要是为了确认、框定和限制地方金融监管权力，即用于规定地方政府所设立的金融监管机构的法律地位、监管职能、可采取的监管措施以及采取监管措施应当遵循的程序，目的在于控权，属于典型的公法，立足点是限制政府。二是地方金融常规监管执法职责与风险处置职责未必是合一的，分离未必违反“权责对等”原则。在地方金融风险处置职能“属地化”配置的语境下，若将地方金融风险处置的职能配置给地方政府，即让地方政府承担起处置地方金融风险的任务，承担了此项任务的地方政府只要享有执行此等任务或履行此等义务的权力即可，并不必然要求地方政府直接享有对地方金融进行监管的常规性执法权力。退一步讲，即使将地方金融监管的常规性执法权力配置给地方政府及其设立的专司监管职责的地方金融监管机构，也并不必然要求将对地方金融风险进行处置的权力交给地方金融监管机构，也可以将该权力交由与地方金融监管相关的其他地方政府职能部门承担。
刘志伟副教授是我指导的硕士和博士研究生，一直在我的指导下开展金融法的研究，后又留校从事金融法的教研工作，前前后后差不多已有15年。他对学术研究具有浓厚兴趣，有一股特别的定力和钻研精神，能够持续地专注于阅读和写作。他积极参加各方面的学术活动，经常利用各种学术交流机会向前辈同行请教，这为他的学术功力增益不少。近年来，他在地方金融监管、金融商品交易、金融法基础理论等领域的研究取得了长足进步，主持并参与了国家社科基金项目、中国法学会项目等课题的研究，在《法学研究》《法律科学》《法学评论》《政治与法律》《政法论丛》《财经法学》《民主与法制》周刊等学术期刊发表了一系列高质量的论文，获得了钱端升法学研究成果奖、重庆市社会科学优秀成果奖等省部级学术奖项。本书源于他主持的国家社科基金青年项目“地方金融监管体系的法治化构建研究”，该项目成果得到同行专家的高度评价，获评“优秀”的结项等级，在此基础上，他进一步修改后成稿。值得一提的是，本书也是他对其博士学位论文《地方金融参与金融监管法治论》的延伸性研究，该论文在评阅和答辩中得到同行专家的一致好评，之后被评为重庆市优秀博士学位论文。这在一定程度上凸显了他对地方金融监管法律问题的长期关注和持续耕耘，得到了前辈同行的认可。
诚然，本书的研究尚有一些不足和需要改进的地方，如地方金融监管的问责安排、问题金融机构处置中地方政府的具体法律职责等，期待作者能就此开展更加细致深入的研究。作为导师，我也希望他在深化地方金融监管法律问题研究的基础上，将研究领域拓得更宽一些、研究视野放得更广一些，加强对金融法领域的其他问题，尤其是基础理论、学科交叉问题的研究，有更多、更好的作品不断问世。
是为序。

盛学军
2025乙巳年春节