本书稿作者张慰慈在美国留学期间专攻市政制度，对不同国家的市政制度有专门的研究，在政治学领域有举足轻重的地位。《市政制度》是中国政治学研究先驱张慰慈先生专论市政制度的书，是一部很好的市政研究的引论，它涉及城市的兴起、工商业与城市的关系、城市的特点、城市与社会及政治的关系、城市和国家的关系等重要问题。本书稿的独特之处在于不偏重制度的介绍，而是兼顾制度背后的理论与历史。

第一章　绪论

第二章　城市的发达

第三章　工商业和城市的发达

第四章　城市发达的结果——社会的

第五章　城市发达的结果——政治的

第六章　城市的特点

第七章　城市在历史上的地位

第八章　现代城市的地位

第九章　城市和国家的关系

第十章　欧美各国的市公约

第十一章　城市的选民

第十二章　城市的选举

第十三章　市民的直接立法权

第十四章　城市的政党

第十五章　市议会

第十六章　市长

第十七章　委员会式的城市政府

第十八章　经理式的城市政府

凡大群人民，聚居在小小一块地方，统称之为城或城市。城之周围有一堵墙，叫作城墙；城外四周有一条沟池，叫作城壕；城之上有楼，叫作城楼，以备瞭望城以外的一切情形。这就可以见得古代筑城的用意原为避免一切危险，保护城内人民的安宁。古代的城只是一种保卫的地方，行政长官均留驻在内，所以有京城、省城、府城和县城的区别；在扰乱时候，乡间人民也可以进城避免兵祸。古代的军器均是非常简单。所以在乱世时候，一堵城墙大可以保护城内人民的生命财产。不但中国的城有这样一种作用，就是古代欧洲各处的城也有同样的用意，伦敦、巴黎在最初的时候也有一堵城墙围起来的。但在欧洲各国，以后因为工商业的发达，人民大都集聚在城中，过城市的生活，城墙范围以内的地方就渐渐地不够用了，所以就不得不逐渐推广到城墙以外的地方。当时又因为各项军器的进步，一堵城墙就失去其从前的效用，没有保护的能力，欧洲各城因此就早已把城墙拆去。城的地位也就因之而更变。

市就是买卖杂聚处的地方。凡聚集货物为买卖的地方均称为市，例如《易经》上所说的“日中为市”，现在北京城内的夜市、大市、小市等类。在从前的时候，“城”和“市”这两个字是很有区别的：古代的“城”是保卫的地方，是行政长官留驻之处；“市”只指一切的商场。只因城是一种保卫界，其中的人民总是较多于别处，所以一切市场大都在城墙范围以内。以后又因为商业的发达，商场的推广，从地方推广到全国，再从全国推广到全世界，往往全城以内的人民大都以商业为生，所以有许多省城或县城，如广州、天津、上海之类，均已变成极大的商场。因此，城和市原有的区别此刻早已失去了，我们尽可以把“城”和“市”这两个字连起来用，作为人群聚居地方的代名词。

在法律上，各国的城市均有一种特殊的地位，和特别的权利，为其余各乡区所没有。各国城市在法律上的地位极不一致，其定义也完全不同，并且又非常复杂，这种问题我们可以暂不讨论。在普通人民的眼光中看起来，城市这名词又非常宽泛，无论极大的首都，或极小的乡镇，均笼统地叫作城市。但从事实上着想，所谓城市也只是人类社会中的一种，这种社会非得有几种特别的要素，方能和别种社会有所区别。我们如果把城市的特质细细分析起来，就有三种主要的要素。

（一）地理的。有一块确定的地方，其中大部分的空地均已造满房屋。

（二）社会的。有大群的人民，很稠密地居住在这块范围很小的地方上。

（三）政治的。有一个地方政治机关，管理该地方上的公共事务。

把这三个要素合并起来，我们就可以下一个城市的定义：“城市是一个人民众多的社会，占据一块确定的、房屋稠密的地方，并有一个有组织的政治机关。”除了各国法律上所规定的各别的特点之外，这个定义把城市所有的特质完全包括在内了。

城市的重要早已为大家所承认。并且现今的学者又一致承认欧洲的文明是城市的出产品，举凡一切物质方面的，或思想方面的进步，均发生于几个人口稠密的城市，然后再从城市之中传布于各处。所以在各种社会哲学观念之中，从亚里士多德直到斯宾塞，城市和国家进化这个问题均占了极重要的地位。各哲学家对于这问题虽有各种各样的见解，但他们的兴趣总一致集中于城市一方面。古代希腊和罗马人民的生活，完全是一种城市的生活，他们甚而至于觉得在城市的范围以外，生活是万不能完备的。当时国家的范围只是城市的范围，所以那时候的国家就叫作“城市国家”，兼有国家和城市的两种特质。那时候的一切生活，只是城市的生活；那时候的文化，也只是城市的文化。到了中世纪的时候，各处的城市却衰败了，这是因为日耳曼人民向来靠农业为生，不惯城市的生活，他们侵入了罗马以后，就觉得那种不自然的城市生活非常讨厌，并把城市看作一切罪恶、一切恶习的中心点，所以极力主张恢复那种简单的自然生活。在这种状况之下，希腊罗马那时候的兴盛城市就没有存在的余地。直到工业革命时代，经济的进化和城市的发达发生了连带关系以后，人民对于城市的观念才有一种根本的改变。到了现代那种进化的哲学观念发生后，城市又变成文化的中心点。

这是人民对于城市的观念的变迁。我们如果从历史事实一方面着想，我们就可以晓得那人民的集中确是文化进步的最主要原动力。城市的发达当然也有危险和弊端连带的发生出来，但这也是进化中所不能免去的事实。凡文化愈进步，人民的自治力愈不能缺少。有许多民族只因缺少自治能力，所以到了文化进步的时候，只能得到其弊病，而不能得其益处，其结果就使这类的民族不能存立于世界上。

……

　　导读
　　胡适
　　我的朋友张慰慈博士在美国留学时，他的专门研究是市政制度；他的博士论文的题目就是《美国市政之委员制与经理制的历史与分析》。他现在着的这部专论市政制度的书，是一部很好的市政研究的引论。他这部书的后半很详细地叙说市政的具体组织，末两章还介绍他所专门研究的委员制与经理制。但这部书的特别长处在于不偏重制度的介绍，而兼顾到制度背后的理论与历史。单绍介外国的制度，而不懂得这些制度的意义，是没有益处的。但制度的意义不全在理论的如何完美，而在它的历史的背景——在它的如何产生。慰慈的书的长处就在这里。
　　慰慈在这书的绪论里说：
　　凡一种民族没有建设城市的能力，其文化必不能十分发达。
　　这是最沉痛的话。他又说：
　　文化史上最重要的一步是从乡村的生活变化到城市的
　　生活。
　　现在中国的情形很像有从乡村生活变到城市生活的趋势了。上海、广州、汉口、天津等处的人口的骤增，各处商埠的渐渐发达，都是朝着这个方向走的。我们这个民族自从有历史以来，不曾有过这样人口繁多、生活复杂的大城市。大城市逼人而来了！我们怎么办呢？我们有没有治理城市的能
　　力呢？
　　在过去的历史上看来，我们可以说，我们这个民族实在很少组织大城市的能力。远的我们且不说，就拿北京做个例罢。北京的市政全在官厅的手里。有能力的官僚，如朱启钤之流，确然也曾留下一点很好的成绩。但官僚的市政没有相当的监督是容易腐败的。果然十年以来的北京市政一天坏似一天。道路的失修，公共卫生的不讲究，是人人都知道的。电灯近来较明亮了；然装电表是非运动不可的。自来水管的装置是要用户出重价的；并且近来有人发现自来水内“每十五滴含有细菌六百个，且有大肠菌”。（民国十四年七月二十六日中央防疫处的报告。）近年更妙了，内务部和市政公所争先恐后地竞卖公产，不但卖地皮过日子，而且连旧皇城的墙砖也一块块地卖了。最奇怪的是北京市民从来没有纳税的义务；连警察和公立中小学的经费都由中央筹给。舞弊营私的官厅不敢向市民征税；不纳税的市民也不敢过问官厅的舞弊营私！
　　前三年，政府有把北京市政改归市民自办的话了。于是三个月之中就发生了七八十个北京市自治的团体，大家开会，大家想包办北京的市政。一会儿，这七八十个想包办北京市政的团体又全都跟着京华尘土飞散了，全都不见了！
　　北京如此。其余的大城市的市政大都是受了租界的影响而产生的。上海闸北与南市的市政历史便是明例。我们固然不满意于租界的市政，但那些毗连租界的区域的市政实在更使我们惭愧。几十年的模仿何以竟不能使我们的城市有较好的道路，较完备的公共卫生，较完备的交通机关呢？
　　过去的成绩如此。我个人常想，我们的大城市的市政上的失败有一个根本的原因，就是我们虽住在城市里，至今还不曾脱离农村生活的习惯。农村生活的习惯是自由的，放任的，散漫的，消极的；城市生活所需要的新习惯是干涉的政治，严肃的纪律，系统的组织，积极的做事。我们若不能放弃乡间生活的习惯，就不配住城市，就不配做城市的市民，更不配办市政。例如去年北京军警费无着落，政府倡议征收北京房捐，然而终不敢明白征收，只敢举行一次“劝捐”。后来有一班市侩政客假借什么团体名义出来反对，就连这“劝捐”也不敢举办了！这一件事真可表示我们的乡村习惯。
　　慰慈在这书里说：
　　近来（美国）政治观念的改变大概是向那条所谓“工具主义”的路上跑；这就是利用城市政府的组织，想达到个人幸福和社会安宁的目的。例如，要求城市为人民设备种种方法，使他们能利用种种机会，得到最高度的幸福，满足他们美术上的需要。最完备的公共卫生设备，最清洁的自来水，最贱价的和最完备的交通设备，等等，变成城市人民所应得的
　　权利。
　　我们离这种“工具主义的市政观念”还远得很咧！我希望慰慈这部书能引起一部分国民的注意，能打破他们的乡间生活的习惯，能使他们根本了解现代的城市生活的意义与性质。我们若不彻底明白乡间生活的习惯是不适宜于现代的城市生活的，我们若不能彻底抛弃乡下人与乡村绅士的习惯，中国绝不会有良好的市政。
　　十四，八，九，序于北京。