长三角地区跨界水污染之态势久治不愈，原因之一是长三角地区水事法律法规之间存在较大的差异，造成了长三角地区水污染治理有法不能依和无法可依的局面。本书作者试图通过着重梳理长三角地区水事法律法规间的异同，提出协调解决长三角地区水事法律法规的相关对策；通过一系列的方案设计，推动长三角地区跨界水污染治理模式改革，为治理长三角地区跨界水污染创造一个良好的法制环境，改善长三角地区跨界水污染治理状况，实现长三角地区水资源的可持续利用。

第一章　长三角地区跨界水事法律法规结构上的差异 001
第一节　环境保护法律法规结构上的差异 001
一、各地出台环境保护法规不平衡 001
二、结构设计上存在差异 002
第二节　海洋环境保护法律法规结构上的差异 003
一、各地出台海洋环境保护法律法规不平衡 003
二、结构设计上存在差异 003
第三节　水污染防治法律法规结构上的差异 004
一、各地出台水污染防治法规不平衡 004
二、结构设计上存在差异 005
第四节　水法结构上的差异 006
一、各地出台水污染防治法规不平衡 006
二、结构设计上存在差异 006
第二章　对规划与预防规定的差异 009
第一节　水事相关法律法规对规划规定的差异 009
一、水污染防治法律法规对水污染防治规划的规范 010
二、环境保护法对环境保护规划的规定 012
三、水法对水资源规划的规定 014
四、海洋环境保护法对规划的规定 025
第二节　水事相关法律法规对水功能区划规定上的差异 029
一、《中华人民共和国水污染防治法》未对水功能区划进行规定 030
二、《上海市环境保护条例》对水域功能区划的特殊规定 030
三、《中华人民共和国水法》对水功能区划进行了详细的规定 031
四、海洋环境保护法律法规对海洋功能进行规划 032
第三节　城市建设中的生态环境保护规划规定的差异 033
一、环境保护法律法规对城市建设与生态保护的相关规定 033
二、《浙江省水污染防治条例》的特殊规定 034
第三章　对水资源保护规定的差异 035
第一节　对水质管理的差异 035
一、对断面水质管理的规定 035
二、对排污申报规定的差异 037
三、对排污信息公开规定的差异 038
四、对污染排放行为的具体规定上的差异 040
五、对排污小企业规定的差异 076
六、对排污单位的环境保护规定的差异 076
七、对取水许可规定的差异 077
第二节　对排污口的规定的差异 080
一、《上海市环境保护条例》特有的规定 080
二、《江苏省海洋环境保护条例》特有的规定 080
三、《中华人民共和国海洋环境保护法》特有的规定 080
四、对“特殊水体保护区不得建排污口”规定的差异 080
五、对“排污口的监测规定”的差异 081
六、对“设排污口”规定的差异 082
七、对“在饮用水源保护区禁止设立排污口”规定的差异 083
八、《中华人民共和国水法》对排污口的特殊规定 084
九、对“处罚”规定的差异 084
第三节　对入海河流监管规定的差异 088
一、《中华人民共和国海洋环境保护法》特有的规定 088
二、对“保护入海河口的水质”规定的差异 088
三、对“入海河流的管理”规定的差异 089
四、对“入海河流的监督管理者”规定的差异 090
五、对“保护入海河口的生态系统”规定的差异 091
第四节　对城镇污水集中处理的规定 092
一、水污染防治法相关规定的差异 092
二、对污水集中处理的规定的差异 098
三、海洋环境保护法“关于城镇污水集中处理的规定”的差异 099
四、《中华人民共和国水法》对节水特有的规定 100
第五节　对水源保护区的规定 100
一、《中华人民共和国水污染防治法》特有的规定 100
二、《上海市实施〈中华人民共和国水法〉办法》特有的规定 101
三、《江苏省长江水污染防治条例》特有的规定 101
四、《浙江省水污染防治条例》特有的规定 101
五、《浙江省实施〈中华人民共和国水法〉办法》特有的规定 101
六、对“饮用水源保护的重视”规定上的差异 102
七、《中华人民共和国水污染防治法》、《浙江省水污染防治条例》、《江苏省长江水污染防治条例》、《上海市环境保护条例》对相关规定的差异 103
八、对“建立饮用水源保护区制度”规定的差异 105
第六节　污染防治设施规定的差异 106
一、水污染防治法的规定 106
二、环境保护法的规定 108
三、海洋环境保护法的规定 112
第七节　环境保护法对“转移处置废弃物”规定的差异 112
一、环境保护法律法规对转移处置废弃物规定的差异 112
二、对产生严重污染的企业设备转移的规定的差异 113
三、对引进不符合环境保护的技术和设备规定的差异 113
四、《上海市环境保护条例》特有的规定 114
五、对禁止将境外或外省市危险废物及不作为生产原料的其他固废转移到本地区的规定的差异 114
六、《江苏省环境保护条例》特有的规定 115
第八节　对河道湖泊及岸坡倒垃圾的规定 115
一、对“围湖造地规定”的差异 115
二、对“处罚”规定的差异 116
三、对“阻水障碍物”规定的差异 117
四、对乱倒垃圾的规定的差异 117
第九节　对特殊水体的保护的规定 118
一、《中华人民共和国水污染防治法》特有的规定 118
二、《中华人民共和国海洋环境保护法》特有的规定 118
三、《江苏省海洋环境保护条例》特有的规定 118
四、《中华人民共和国环境保护法》和《江苏省环境保护条例》规定的差异 119
五、《浙江省海洋环境保护条例》和《江苏省海洋环境保护条例》对“采用科学养殖”规定的差异 119
六、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《江苏省海洋环境保护条例》对“建立海洋自然保护区”规定的差异 120
七、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《浙江省海洋环境保护条例》对“重要渔业区建立保护区”规定的差异 120
八、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《浙江省海洋环境保护条例》和《江苏省海洋环境保护条例》规定的差异 121
九、对湿地保护的规定 122
十、对海洋环境保护的规定 123
十一、关于江苏省重点水域保护对象的规定 123
十二、江苏长江段水污染防治的相关规定 124
第十节　对水利工程规定的差异 124
一、水法对水工程规定的差异 124
二、海洋环境保护法对海洋工程规定的差异 138
第四章　水资源管理规定的差异 143
第一节　对水资源管理制度规定的差异 143
一、对水事管理体制规定的差异 143
二、对现场检查规定的差异 145
三、对“建立水政监察制度”规定的差异 148
四、对行政主管部门的职责规定的差异 149
五、对环境保护资金投入规定的差异 151
六、《江苏省环境保护条例》对环境监理特殊的规定 154
第二节　对水质监测规定的差异 154
一、对水质监测规定的差异 154
二、对环境质量标准规定的差异 164
第三节　对环境影响评价规定的差异 170
一、水污染防治法律法规对进行环境影响评价的建设项目的规定的差异 170
二、环境保护法律法规对环境影响评价的规定 172
三、水法对环境影响评价的规定 176
四、海洋环境保护法对环境影响评价的规定 176
第四节　公民的环境权规定的差异 178
一、对水权规定的差异 178
二、对检举权规定的差异 179
三、对水费和水资源费规定的差异 183
四、对排污费规定的差异 187
第五章　水事法律法规对限期治理规定的差异 192
第一节　水污染防治法律法规对限期治理规定的差异 193
一、《中华人民共和国水污染防治法》特殊的规定 193
二、对“拒报或谎报排放申报登记事项、不按规定安装污染物自动监测设备的违法行为限期改正”规定的差异 193
三、不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，限期改正 194
四、水污染防治法律法规对超标排放限期治理的规定的差异 196
第二节　环境保护法律法规对超标排放限期治理规定的差异 197
一、超标排放限期治理 197
二、对环境造成严重污染的单位限期治理，且应如期完成治理任务 199
三、《上海市环境保护条例》对限期治理的期限作了特殊的规定 199
四、逾期未完成治理任务的关闭 199
第三节　海洋环境保护法关于限期治理的规定 200
第四节　水事相关法律法规对超标排放限期治理规定的差异 201
第五节　对其他排污行为进行限期治理的规定 202
一、违法设置排污口要限期治理 202
二、对限产、停产规定的差异 205
三、对违法排污行为限期治理 205
四、《中华人民共和国水污染防治法》的特殊规定 207
五、无排污许可证排放水污染物、超过重点水污染物排放总量控制指标排放、超过标准排放水污染物的限期改正 208
六、《江苏省长江水污染防治条例》对限期治理的特殊规定 209
七、取水口设置不符合地表水功能区划的应限期调整 211
八、《浙江省水污染防治条例》的特殊规定 211
第六章　对水污染纠纷处理规定的差异 213
第一节　对水污染纠纷处理的规定 214
一、对污染纠纷解决方式规定的差异 214
二、水法的相关规定对水事纠纷处理的规定 215
三、水污染防治法律法规对水事纠纷处理的规定 219
四、环境保护法律法规对水事纠纷处理的规定 222
五、海洋环境保护法律法规对水事纠纷处理的相关规定 224
第二节　水污染受害方有权要求赔偿 227
一、国家层面的法律对于赔偿的规定 227
二、《上海市实施〈中华人民共和国水法〉办法》对“赔偿”特有的规定 228
三、对不可抗力的规定 229
四、水污染损害是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任 229
五、水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后有权向第三人追偿 230
六、使公共利益受损的要依法赔偿规定上的差异 230
第七章　对水事监管部门监管规定的差异 232
第一节　水事法律法规对监管部门监管规定的差异 233
一、水污染防治法的规定 233
二、环境保护法对“对环境监督部门的责任”规定的差异 235
三、中华人民共和国水法的规定 236
四、海洋环境保护法的相关规定 238
第二节　水事法律法规对行政复议规定的差异 242
一、环境保护法律法规对行政复议的规定 243
二、水污染防治法律法规对复议的规定 244
三、水法对行政复议的规定 245
第八章　对水污染应急处理规定的差异 247
第一节　水污染防治法的相关规定 248
一、《中华人民共和国突发事件应对法》是水污染突发事故处理的法律依据 248
二、应制订应急预案的企业 248
三、应急预案的时机和程序 249
四、应急系统的建立 250
五、对惩罚机制的规定 252
六、《中华人民共和国水污染防治法》对渔业污染事故的处理特有的规定 253
七、环境保护法对“应急预案”规定的差异 253
第二节　海洋环境保护法的相关规定 254
一、《中华人民共和国海洋环境保护法》特有的规定 254
二、《江苏省海洋环境保护条例》特有的规定 255
三、《浙江省海洋环境保护条例》特有的规定 255
四、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《浙江省海洋环境保护条例》共有规定的差异 256
五、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《江苏省海洋环境保护条例》和《浙江省海洋环境保护条例》共有的规定 260
第九章　对水污染行政处罚规定的差异 269
第一节　水污染防治法的相关规定 270
一、对于“造成重大或者特大水污染事故的处罚”规定的差异 270
二、对于“一般污染事故的处罚”规定的差异 271
三、《浙江省水污染防治条例》特殊规定 272
四、对“行使监督管理权的规定”的差异 273
五、《中华人民共和国水污染防治法》特殊规定 274
六、《江苏省环境保护条例》特有的规定 276
七、对“违反治安管理行为”的规定一样 276
八、《浙江省环境保护条例》对试生产的特有规定 276
九、对“环境影响评价的规定”的差异 277
十、对“排污许可”规定的差异 278
第二节　环境保护法的相关规定 280
一、《上海市环境保护条例》和《江苏省环境保护条例》对同一违法事项的规定 280
二、《中华人民共和国环境保护法》与《江苏省环境保护条例》对同一违法事项的规定 282
三、《中华人民共和国环境保护法》特有的对违法事项的规定 282
四、《上海市环境保护条例》特有的对违法事项的规定 283
五、《江苏省环境保护条例》特有的对违法事项的规定 284
第十章　长三角地区跨界水事法律法规间冲突的原因及解决方案 285
第一节　长三角地区跨界水事法律法规间冲突的原因分析 285
一、宏观层面：水事管理体制的碎片化 285
二、微观层面：地方利益至上 286
三、机制层面：地方立法缺乏协调 286
四、行动层面：先试点再立法的影响 287
五、技术层面：新旧衔接不畅 287
第二节　长三角地区水事法律法规冲突造成的危害 287
一、影响到我国水事法律法规的协调统一 288
二、影响了水事行政执法的顺利进行 288
三、侵犯了行政相对人的权益 288
四、加剧了环境“公地悲剧” 288
第三节　长三角地区跨界水事法律法规间冲突解决方案 288
一、从立法技术上避免水事法律法规冲突 289
二、要完善相关的备案审查制度，及时、权威、高效地审查备案法律法规 289
三、长三角地区的法院有对长三角地区水事法规等下位法的司法审查，发挥司法审查在解决水事法律法规方面的积极作用 289
四、完善法律冲突解决机制 290
五、建立长三角地区水事法规协调平台 290
参考文献 291

法律冲突指的是同一社会关系或解决同一问题的不同法律由于各自内容的差异和位阶的高低而导致相互在效力上的抵触。
一般来说，只要各法律对同一问题作出不同的规定，而当某种法律事实又将不同的法律规定联系在一起时，法律冲突便会发生。
法律冲突问题，不仅存在于国际私法中，而且存在于国内法和公法领域。随着我国的立法主体、形式以及效力等级等问题的复杂化，法律规范的冲突也与日俱增。与其他的法律部门相比较，从行政法律法规占有各种法律法规总量的比例看，我国的行政法律规范冲突问题尤其突出。行政法律规范冲突也应属于法律冲突的范畴。而由于行政机关作为行政法律法规的执法主体，与国家司法机关适用法律有所不同，需要对其专门研究和探讨。
水事法律法规间的冲突和不协调，体现在下位法与上位法间的不协调和冲突。中央层面的水事法律，如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》与《上海市环境保护条例》、《浙江省环境保护条例》之间存在冲突。这种冲突主要表现在：水事法律、法规与宪法的冲突；水事法律与法规间的冲突等。
同时，还体现在同位法律法规间的冲突。它主要体现在：全国人大制定的水事法律之间的冲突；行政法规之间的冲突；部门规章之间的冲突；地方性法规之间的冲突；地方性规章之间的冲突。
长三角地区跨界水污染之态势久治不愈。原因之一是长三角地区水事法律法规之间存在较大的差异，造成了长三角地区水污染治理有法不能依和无法可依的局面。
本书重点是梳理长三角地区水事法律法规间的差异，采用的方法是逐条比较。中央层面，我们主要选取了五部法律：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》。长三角地区，我们分别从江苏省、上海市和浙江省选取相关的水事地方性法规。包括《上海市环境保护条例》、《江苏省环境保护条例》、《江苏省海洋环境保护条例》、《浙江省海洋环境保护条例》、《浙江省水污染防治条例》、《江苏省长江水污染防治条例》、《上海市实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国水法〉办法》8部地方性法规。
梳理长三角地区水事法律法规，其目的是为了协调长三角地区水事法律法规，为治理长三角地区跨界水污染创造一个良好的法制环境。
在此基础上，我们还分析了长三角地区水事法律法规出现差异的原因。主要是由于宏观层面的水事管理体制的碎片化。跨界水污染治理体制障碍、制度缺陷或机制缺乏，尤其是国家层面的跨界水污染治理相关法律间存在的矛盾和冲突直接影响到了长三角地区跨界水污染治理法规间的矛盾和冲突。微观层面的地方利益至上，加上长三角地区二省一市都有独立的立法权，正是这种地方利益至上、碎片化的水资源开发利用现状导致了在立法层面上的水事法规间出现矛盾和冲突。从机制层面看，地方立法缺乏协调。因制度的障碍，立法协调行为没有获得法律支持；机制缺乏，立法协调行为不可能规范，因此也不可能持续。长三角地区二省一市还无法为了立法协调而签署各类行政协议，没有行政协议，协调结果也就没有权威性和约束力。从行动层面看，由于缺乏针对长三角地区水事管理的综合全区域的试点行为，就难以在长三角地区产生覆盖全区域的水事管理法规。地方间法规制定学习动力不足，长三角地区各地方相对完善的水事法规也未能为其他地方所学习借鉴。在水事管理制度供给不足、水事立法协调机制缺乏的背景下，先试点后立法的立法步骤必然造成长三角地区水事法规间的差异，而这种差异影响到了区域水事管理的整体效率。
我们也试图提出解决长三角地区水事法律法规差异的相关对策。首先，构建中央层面和长三角地区地方层面的水污染协调治理平台。从中央协调治理平台来说，主要是协调中央各部委的水事管理活动；从长三角地区地方协调平台来看，协调中央与长三角地区各行政单位之间、中央各水事管理部门与太湖水利委员会之间、长三角地区各行政单位之间、太湖水利委员会与长三角地区各行政单位之间的水事管理活动。通过立法，授权这两个平台相关的权责。
其次，梳理国家层面和长三角地区所立的水事法律法规，通过立法协调，消除各法律法规间的矛盾与冲突；同时，通过协调立法，确保长三角地区各立法机构在立法方面进行协调，消除新立法律法规可能出现的新的矛盾与冲突，从而构建长三角地区新的水事法律法规体系。
后，构建长三角地区水事协调平台运作机制，重点是设计协调机制。通过协调，更好地凸显整体性治理理念；更高效地治污；更平稳地实现流域管理机构由行政机构转为事业机构，进而转为企业机构，真正实现“董事会”式的治水模式。
通过以上方案设计，推动长三角地区跨界水污染治理模式改革与改善长三角地区跨界水污染治理状况，实现长三角地区水资源的可持续利用。

作　者　
2014年8月