《中国历代政治得失》为作者的专题演讲合集，分别就中国汉、唐、宋、明、清五代的政府组织、百官职权、考试监察、财经赋税、兵役义务等种种政治制度作了提要勾玄的概观与比照，叙述因革演变，指陈利害得失。既高屋建瓴地总括了中国历史与政治的精要大义，又点明了近现代国人对传统文化和精神的种种误解。言简意赅，语重心长，实不失为一部简明的“中国政治制度史”。《中国历代政治得失》的作者是钱穆。

读钱穆《中国历代政治得失》 

周雪光

借用喜马拉雅网站资源，听读钱穆《中国历代政治得失》。这本书依当时讲课形式，口语化表达，易于听读。以前多次翻阅这本书，每次因关注不同而心得各异。这次听读有新的感受，索性择要重读了部分章节。

作为国史大师的钱穆先生，在《国史大纲》序言中已公开申明其关于中国文化和中国历史的立场。虽然学术价值中立观念不无道理，也喜欢这种直截了当、爱憎分明的立场声明，使得读者一开始就带着几分小心和警觉去阅读，强于那些貌似中立但暗含立场的做法。也因为此，钱穆先生文中的一些断言我不甚同意，故仅取所需。

这本书不是史学研究，着力点在评判历史，特别着眼于历史上的制度安排，涉及到社会科学的方方面面，许多观察和想法颇有启发。钱穆先生没有受到社会科学思辨的训练，更多地依赖所持立场和经验归纳，也听/读出了不少疑问和异议。把一些联想记录如下。

一

因为研究兴趣，特别关注钱穆关于中央与地方关系的讨论，这一主题贯穿始终，且与其他主题联系密切。

就中央—地方关系来说，钱穆推崇汉朝为理想模型。“汉代官级分得少，升转极灵活……虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。”（页11）但后来朝代越来越倾向于中央集权，中央集权逐渐形成，层级多，等级森严。“政治进步，政权自然集中，任何国家都走这条路。开始是封建，四分五裂，慢慢地就统一集中。然而自汉迄唐，就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权，结果使地方政治一天天地衰落”。（页170）“中国是一个广土众民的大国家，必需得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。”（页50）

这个主题贯穿于中国国家治理的大历史之中。在历史上，中国与西欧在国家建设这个主题上走过了两条不同、可以说方向相反的道路。中国在秦汉帝国之后已形成中央集权模式，而西欧则是从分散、地方到逐步中央集权的过程（如蒂利的研究所示）。在当代，中国从一个高度集权的国家体制向分权方向转型；与此同时，西欧各国则从相反的处境出发，逐渐加强国家权力。不同国家在国家建设上的演变方向，因特定历史条件、轨迹和规模所制约，不能简单地援引比较。例如，西方国家中一些需要集中规划的领域（如公共医疗），在中国可能恰恰是集权过度了。

二

钱穆注意到，或者说我从他的笔下品尝到，国家治理实践并不是一个简单的优劣选择，而是一系列优劣不一的选择间的拼凑与权衡：有效治理与官员激励间矛盾。为管理效率起见，需要减少层次；但为激励计，则需要演化出繁杂的层次，如唐代则把州县多分级次，以资激励（页48）。当然，政治控制也是一重要考虑，如明朝的“这种行省设施，实际上并不是为了行政方便，而是为了军事控制”（页118）。可见，国家治理的制度设施是各种力量、利益和历史惯性合构而成的，而且处于不断演变过程中。明朝黄册制度以“户”为主，鱼鳞册以土田为主。后来收税以土地为主，黄册便逐渐不为重视，而鱼鳞册则一直在更新。各种制度都经历了类似的用进废退过程。制度演变常常是新的优势与新的矛盾和困难同时发生的过程，大多是在地方性知识结构中完成的，有着暂时性、局部性优化的特点。

另外一对矛盾：人治与法治的利与弊。中国传统政治中的尚文之弊，即文书政治，自上而下愈演愈烈，法愈细、管愈严，导致历史上时常出现的万马齐喑的死寂局面。另一方面，人治有着灵活性和无所忌讳。“中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到*关节，反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地。但也有坏处，……”（页29）如此看来，人治与法治各有所长。不妨从比较角度追问一句：为什么其他社会中法治为重，但没有导致万马齐喑的局面？

有意思的是，一统体制与一盘散沙亦有相得益彰之效。“宋代的中央集权，是军权集中，财权集中，而地方则日趋贫弱。……所以金兵内侵，只中央首都一失，全国瓦解，更难抵抗。”（页86） 这一命题可说是明末清初顾炎武感叹的回响。钱穆从另一角度论及这个关系。“全国人才集中到中央，这不是件好事。首先是地方无才，不仅地方行政要降低效率，而地方风俗文化，也不易上进。地方垮台了，中央哪能单独存在。所以中央集权不是件好事，而中央集才也不是件好事。”（页53）在*后的“总论”中，钱穆再次指出中国社会一盘散沙的散漫性，缺乏内在的凝聚力量，与“封建制”形成对比（页175）。这一观点似乎与读到的当代史学观点颇有不同。

三

以钱穆对中国文化的了解，他直言西方民主制度与中国文化不兼容。“中国政治上的传统观念，对一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国人传统，则常求取决于贤人。”（页 39） “中国传统观念，总谓贤人可以代表群众舆论与公共意见

序

前言

第一讲汉代

一、汉代政府组织

甲、皇室与政府

乙、中央政府的组织

丙、汉代地方政府

丁、中央与地方之关系

二、汉代选举制度

三、汉代经济制度

四、汉代兵役制度

五、汉制得失检讨

第二讲唐代

一、唐代政府组织

甲、汉唐相权之比较

乙、唐代中央政府三省职权之分配

丙、中央最高机构政事堂

丁、尚书省与六部

戊、唐代地方政府

己、观察使与节度使

二、唐代考试制度

甲、魏晋南北朝时代之九品中正制

乙、唐代之科举

三、唐代经济制度

甲、唐代的租府调制

乙、唐代账籍制度

丙、唐代的两税制

丁、汉唐经济财政之比较

四、唐代兵役制度

五、唐代制度综述

第三讲宋代

一、宋代政府组织

甲、宋代中央政府

乙、相权之分割

丙、君权之侵揽

丁、谏垣与政府之水火

戊、宋代地方政府

二、宋代考试制度

三、宋代赋税制度

四、宋代兵役制度与国防弱点

第四讲明代

一、明代的政府组织

甲、明代之中央政府

乙、明代内阁制度

丙、明代地方政府

丁、元明以下之省区制度

戊、明代地方之监司官与督抚

己、明清两代之胥史

二、明代考试制度

甲、进士与翰林院

乙、八股文

三、明代赋税制度

四、明代兵制

第五讲清代

一、制度与法术

二、清代的部族政权

三、清代部族政权下的政府

甲、清代中央政府

子、清代的军机处

丑、清代的六部尚书

乙、清代地方政府

丙、清代的各禁区

四、部族政权下之考试制度

五、清代的统制政策

六、民众的反抗运动

七、变法与革命

第一讲 汉代

一、汉代政府组织

甲、皇室与政府

严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是一种封建的统一。只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。秦代只是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。现在专说汉代政府究是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我亦只想提出两点来加以申说。第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢？在中国传统政治里，皇位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城邦型的。中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我们不能说，中国从前不用民主 选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度上一项绝大的进步。从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题：便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制，那是和历史事实不相符合的。

要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书处”，而两边的组织，大小不同。汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文书的，这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈弄愈大。最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢？共有十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。一西曹，主府史署用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。三户曹，主祭祀农桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。五词曹，主词讼，此属法律民事部分。六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交 通部，科程是指一切交 通方面之时限及量限等。七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总督。八贼曹，管盗贼。九决曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管货币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹，此诸皇室尚书的