内容简介
本书以 “制度背景—政策法规—化债模式及案例—实操指引” 为主线, 全景式呈现我国地方债务及风险的发展脉络与治理逻辑, 深入解读以 《中华人民共和国预算法》为核心的制度体系, 重点聚焦财政化债、 平台公司化债、 金融化债、 资本市场化债、破产重整与清算化债五大模式及 16 种具体化债方式, 结合 28 个典型化债案例, 深入剖析各种化债方式的适用情境与操作要点, 全面梳理财政部公开通报的 63 起地方债务问责典型案例, 旨在为地方政府、 融资平台、 金融机构及相关从业人员提供一套系统、可操作的债务风险化解指南, 并为构建市场化、 法治化的长效治理机制提供参考。
目录
第一章 概论001
第一节 地方债务的内涵、类型及影响/002
一、地方债务的内涵/002
二、地方债务的类型/008
三、地方债务的影响/016
第二节 地方债务风险的内涵、类型及诱因/018
一、地方债务风险的内涵/019
二、地方债务风险的类型/020
三、地方债务风险的诱因/026
第三节 地方债务风险管控概述/030
一、地方债务风险管控的内涵/030
二、地方债务管控的基本目标/032
三、地方债务管控的核心要素/033
四、地方债务管控的基本内容/035
第二章 我国地方债务及风险的历史演变与现状038
第一节 地方债务及风险的历史演变/038
一、改革开放前(1949—1978年)/038
二、改革开放早期(1979—1993年)/041
三、分税制改革后(1994—2014年)/043
四、2014年《预算法》实施后至今/047
第二节 地方债务及风险发展现状/051
一、地方债务发展现状/052
二、地方债务风险现状/061
第三章 我国地方债务风险管控的发展演进与现状065
第一节 地方债务风险管控的发展演进/065
一、分税制初期———法律限制与隐性扩张(1994—2008年)/066
二、刺激政策期———风险凸显与应急管控(2008—2014年)/067
三、2014年《预算法》时期———框架重构与存量置换(2015—2018年)/069
四、隐性债务攻坚期———全链条治理(2019—2022年)/072
五、系统性防控新阶段———分类施策与长效机制(2023年至今)/075
第二节 当前地方债务风险管控面临的任务与挑战/080
一、当前的主要任务/080
二、面临的主要挑战/083
第三节 现行地方债务风险管控体系及运行机制/085
一、管控的主体构成/085
二、管控的职责分工/090
三、管控的运行机制/097
第四章 我国地方债务重要政策法规梳理与解读103
第一节 相关政策法规概述/103
第二节 现行重要政策法规解读/111
一、纲领性、总括性政策法规文件/111
二、主要面向地方政府预算和投资环节的政策文件/118
三、主要面向地方政府融资环节的政策文件/123
四、主要面向金融机构借贷及社会资本方投资环节的政策文件/129
五、主要面向地方债务风险管控及处置环节的政策文件/134
第五章 地方债务风险化解模式、案例评析及操作要点142
第一节 化债模式一:财政化债/144
一、财政化债概述/144
二、财政化债方式一:财政资金直接偿还/146
三、财政化债方式二:利用国有股权或资产权益化债/150
四、财政化债方式三:注入国有资产化债/155
五、财政化债方式四:发行地方政府债券置换/162
六、财政化债方式五:借助债券市场“统借统还”化债/169
七、财政化债方式六:设立债务风险基金化债/172
第二节 化债模式二:平台公司化债/180
一、平台公司化债概述/180
二、平台公司化债方式一:盘活存量资产化债/181
三、平台公司化债方式二:平台转型化债/186
第三节 化债模式三:金融化债/193
一、金融化债概述/193
二、金融化债方式一:银行贷款置换存量债务/194
三、金融化债方式二:存量债务展期重组/199
四、金融化债方式三:AMC化债/206
五、金融化债方式四:应急流动性贷款(央行SPV)支持/213
第四节 化债模式四:资本市场化债/217
一、资本市场化债概述/217
二、资本市场化债方式一:资产证券化/218
三、资本市场化债方式二:新机制下的特许经营模式/224
第五节 化债模式五:破产重整与清算化债/230
一、破产重整与清算化债概述/230
二、破产重整化债/232
三、破产清算化债/238
第六节 本章小结/244
第六章 地方债务通报问责典型案例梳理及分析246
第一节 通报问责典型案例概述/246
第二节 通报问责典型案例分析/248
一、新增隐性债务/248
二、隐性债务化解不实/271
三、其他形式违法违规问题/273
第三节 本章小结/277
第七章 结语279
参考文献283
附录一 地方债务相关术语解释287
附录二 地方债务相关法规政策文件名称一览表290
后记299
前言/序言
地方债务作为中国经济发展与体制改革进程中的一个关键变量, 其形成、 演变与风险化解, 不仅关乎财政可持续性与金融稳定, 更是国家治理体系现代化的重要体现。 改革开放以来, 尤其是 1994 年分税制改革之后,地方债务在推动基础设施建设、 促进区域发展、 改善公共服务等方面发挥了重要作用, 但也逐渐累积了较大规模的偿债压力。 随着经济进入新常
态, 在增速换挡、 结构转型, 以及国内外环境深刻变化的背景下, 部分地区的债务风险开始显现, 从潜在隐忧演变为现实挑战, 引起了从中央政府到社会和市场的高度关注。
习近平总书记高度重视地方债务风险防范化解工作, 多次直接或间接作出重要指示。 习总书记在中国共产党第十九次和第二十次全国代表大会上作报告时分别指出, 要 “加快建立现代财政制度, 建立权责清晰、 财力协调、 区域均衡的中央和地方财政关系”“深化金融体制改革……守住不发生系统性风险底线”。 依据新华社、 中国政府网、 共产党员网等权威媒体的报道统计, 自党的十八大以来, 在习近平总书记主持或出席讲话的历次中央政治局会议、 中央全面深化改革委员会会议、 中央经济工作会议、中央财经委员会会议及中央金融工作会议中, 防范和化解地方债务风险累计有二十多次被列为重要议题之一。
习近平总书记在这些会上所做的有关财政、 金融、 地方债务等方面的重要论述和部署, 为新时代地方债务治理提供了根本遵循。
在制度层面, 2014 年修正的 《中华人民共和国预算法》 和 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 (国发 〔2014〕 43 号) 的出台, 标志着我国地方债务管理进入法治化、 规范化新阶段。 围绕 “开前门、 堵后门” 的总体思路, 我国逐步构建了以地方政府债券为主体的规范举债机制, 持续开展隐性债务排查与化解, 已部署并推进了四轮化债工作。
2023 年 7 月, 中央政治局会议明确提出 “制定实施一揽子化债方案”, 推动地方债务管理进入 “存量风险化解” 与 “长效机制构建” 并重的新时期。 一系列长短结合、 标本兼治的政策举措相继落地, 取得积极成效。 然而, “冰冻三尺非一日之寒”, 地方债务风险成因复杂, 叠加经济下行、 土地财政转型等多重因素影响, 化债任务依然艰巨, 长效机制建设仍需持续努力。
在此背景下, 系统梳理我国地方债务发展的历史脉络, 深入分析当前风险特征, 全面总结政策演进逻辑, 归纳提炼有效的化债模式, 剖析实践案例及操作要点, 成为理论界与实务界的共同需求, 而本书正是顺应这一需求而生。 全书以 “制度背景—政策法规—化债模式及案例—实操指引”为主线, 致力于构建一个涵盖历史、 制度、 政策、 实践的多维度、 系统性分析框架, 共分为七章。
第一章围绕 “债务—风险—管控” 三个关键词, 从内涵、 类型、 影响、 诱因、 目标要素等维度出发, 系统而简要地介绍地方债务、 地方债务风险、 地方债务风险管控的相关基础理论。
第二章系统回顾各历史时期我国地方债务及风险的发展演变, 深入剖析地方债务及风险的现状表现, 对当前债务规模、 结构及风险点进行简要评析。
第三章聚焦于地方债务风险管控的发展演进与现状, 围绕管理制度、实施机制与权责分工, 梳理中央与地方在风险识别、 预警、 处置等方面的制度安排, 总结探讨当前地方债务风险管控面临的核心任务与挑战。
第四章对我国地方债务相关重要政策法规进行系统梳理与解读, 涵盖预算管理、 举债融资、 风险处置等关键环节, 着力阐释政策意图与执行要点。
第五章基于化债实践中的责任主体与操作逻辑, 系统归纳财政化债、平台公司化债、 金融化债、 资本市场化债、 破产重整与清算化债五大模式, 并细分出 16 种具体化债方式, 然后结合来自全国各地的 28 个典型化债案例, 深入剖析了各方式的运作机制、 适用条件、 核心要点、 操作流程及注意事项, 突出实用性与可操作性。
第六章全面梳理财政部近年来公开通报的 63 起地方债务问责典型案例, 重点剖析新增隐性债务与化债不实两类突出问题, 以案示警, 明确纪律红线, 强化合规意识。
第七章立足于国家治理体系和治理能力现代化与高质量发展的时代要求, 对我国地方债务治理的根本方向与路径进行展望, 旨在为读者提供面向未来的理论参照与实践启示。
本书在编写中力求体现以下特点:一是系统性。 本节不仅涵盖政策理论与实务操作, 还注重将地方债务问题置于国家治理、 财政体制与金融改革的宏观背景下进行解读, 全景式
呈现其演变逻辑与深层机理。
二是实用性。 政策解读紧扣实务, 突出执行重点与难点; 对各种化债方式均指明其适用情境、 操作要点及注意事项, 力争切中实务操作的痛点和关键节点; 所选案例均来源于公开渠道并经专业整理, 具有较强的代表性与参考价值。
三是前瞻性。 在总结既有经验的基础上, 结合 “一揽子化债方案” 等最新政策动向, 对隐性债务清零、 平台转型、 长效机制构建等前沿议题展开探讨。
地方债务风险化解, 既是一场攻坚战, 也是一场持久战。 我们期望本书能为相关各方提供一份切实可行的实务参考, 也为构建市场化、 法治化、 可持续的地方债务治理体系贡献绵薄之力。 本书主要面向地方政府及财政、 发改、 审查等部门, 城投公司等融资平台, 金融机构与律师事务所、 会计师事务所等中介机构从业者, 同时可供高校及科研机构师生研究参考。
参与本书策划和编写工作的人员主要包括北京市华舟律师事务所樊林律师、 江晗律师和北京城基投资有限公司咨询师樊洪博士、 何岱鸿硕士。
此外, 苏玲琼律师、 蒋东阳律师、 樊凯霖律师等同事深度参与讨论或校稿。 本书在编写过程中, 参考了大量政策法规文件、 学术文献与公开报道, 并承蒙赵旭、 欧纯智等多位在财政、 金融领域具有丰富实务经验的专家悉心指导, 在此谨致诚挚谢意。
囿于编者水平, 书中疏漏与不足之处在所难免, 恳请广大读者批评指正。
